普惠政策下的民办幼儿园困境

　　文|杨志彬

　　中国民办教育协会原副会长、学前专委会第二届理事长

　　学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。自2011年开始连续实施的三个学前教育发展计划迄今已8年，总结经验与教训，有助于更好地促进学前教育发展。

　　一、 民办园大发展是连续实施三年行动计划的最显著成绩。

　　2010年11月21日国务院颁布了促进学前教育发展的“国十条”，拉开了三个“学前教育三年行动计划”的大幕。

　　文件发表时我国学前教育发展的现状是什么呢?

　　2010年共有各级各类幼儿园15.04万所，公办园和公办性质的园(以下统称为公办园)4.8万所，占总量的31.989%，民办园10.23万所，占68.011%。2010年毛入园率建国以来首次过半，达到56.6%，“入园难”是当时的社会突出问题。虽然民办园数量是公办园的2倍多一点，但是对解决“入园难”问题的贡献率还远不及公办园。2010年全国在园幼儿(包括学前班) 2657.81万人，公办园在园幼儿占57.327% 民办在园幼儿占42.673%。对56.6% 的毛入园率而言，公办园的贡献率是32.45%，比民办园高出8.3个百分点，民办园贡献率仅为24.15%。公办园对解决“入园难”困难的贡献远高于民办园。说明公办园切实发挥了“保基本”主体地位的作用，这就是实施学前教育三年行动计划的基础。

　　在促进学前教育发展的三年行动计划中，国家坚持把“大力发展公办幼儿园，提供‘广覆盖、保基本’的学前教育公共服务。加大政府投入，新建、改建、扩建一批安全、适用的幼儿园”连续作为最重要措施。经过上上下下几年的不间断努力，实践结果却不尽如人意，公办园不但没有稳住“保基本”的主体地位，反而逐年退步，把这个最重要的主体地位让给了突飞猛进的民办幼儿园。

　　2017年全国达到25.5万所幼儿园，其中公办园9.46万所，比2010年增加4.65万所，数量增长96.7%。民办园16.04万所，比2010年增加5.81万所，增长56.79%。民办园增速远低于公办园，说明国家在加大公办园建设中花了大力气，在数量发展上取得了大成绩。

　　实施三年行动计划开始后，国家不断努力投入，大力新建扩建公办园，但是解决儿童入园实际问题的能力却明显不足，与数量发展速度很不对称，起到的实际作用逐年降低。2017年国家毛入园率达到79.6%，公办园在园幼儿2027.8万人 ，比民办园在园幼儿少544.5万人，解决幼儿入园的贡献率仅为35.09%。

　　民办园在国家只给政策不给钱的情况下，数量增速缓，内涵发展快。从2010年24.15%的贡献率，以平均每年2.91个百分点的速度增加，2017年民办园在园幼儿达到2572.34万人，贡献率是44.51%，比公办园多做出9.42%的贡献，为国家解决“入园难”困难做出了第一位的贡献。成为国家解决学前教育“入园难”“保基本”的主力军。这是实施学前三年行动计划七年来的重要成绩。实践证明，坚定不移地相信民办幼儿园、支持民办幼儿园、依靠民办幼儿园，这是我国现阶段促进学前教育发展的成功经验，是一条康庄大道。

　　为什么国家花了那么多钱却没有收到应有效果?值得深思!应该向人民做出说明。

　　二、民办园大发展是区域经济不平衡的必然结果。

　　发展学前教育，由“国务院领导，省级和地市级政府加强统筹，县级政府承担落实的主体责任”。我国区域经济发展不平衡，各地区学前教育基础不同，每个县要解决的首要任务紧迫程度不同，发展学前教育的任务指标应该因地制宜，不应该用一把尺子“一刀切”。

　　当前各行各业千帆竞发，个个争先。地方政府是否有足够的资金建立以公办园为主体的学前教育保障体系?是否愿意舍去扩大经济发展的资金，拿出大笔的钱征地建设公办幼儿园?是否具备持久增加政府编制、增加投入的持续后劲?建几个新的公办园容易，建成保障体系难;保证公办园硬件建设容易，保证合格教师的数量质量难，短时期一次性投入容易，长期持续投入难。各项任务重担都压在县级政府，到底干的过来干不过来，需要实事求是思考。地方政府无论在财力、物力、人力等方面有难言之隐。学前教育发展不能一蹴而就，必须从实际出发，特别是从经济发展的实际出发。教育与经济发展紧密相关，民办园的迅速发展是当地经济发展现状的必然结果。

　　经济条件好的大城市为改善民生，街头不仅都使用水冲式公厕，还安装了空调设备，冬暖夏凉，是好事。经济落后地区的学校，公厕还是操场边上的旱坑，臭气熏天，冬寒夏热。并不是领导不重视学生的环境，是因为实在没有钱。

　　发展学前教育主体责任是县级政府，各县经济水平差距很大，条件差的县应该把规范发展民办幼儿园作为第一选择，或者加大省级政府的调节力度，以减轻县级政府负担。

　　公办民办都是中华人民共和国办，都是养育祖国的花朵，都是为了培养国家未来的建设者和保卫者，都是为了培养实现两个“百年梦”的栋梁。教育目标一致，携手并进，共促发展。

　　三、提出问题更要解决问题，责任必须落在实处。

　　三个学前教育行动计划提出的政策很好，问题在于缺乏解决实际问题的具体原则和责任部门。

　　“小区配套园”，这个问题从“国十条”就提出来了。文件说：“未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。城镇幼儿园建设要充分考虑进城务工人员随迁子女接受学前教育的需求”。

　　第二个三年行动计划重申“各省(区、市)出台小区配套幼儿园建设和管理的实施办法，对规划、建设、移交、举办以及回收、补建等作出具体规定。2015年年底前，城镇小区按国家和地方相关规定补足配齐幼儿园。”

　　第三个行动计划继续重申“开展城镇小区配套幼儿园专项整治，对未按规定建设或移交、没有办成公办园或普惠性民办幼儿园的要全面整改，2018年年底前整改到位”。

　　2018年11月7日，中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见中再次严肃要求“各省(自治区、直辖市)要对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行专项治理，2019年年底前整改到位”。

　　解决“小区配套园”的问题从2011年到2015年，又到2018年，再到2019年必须完成，直至今年两会召开前几天的2月25日教育部才牵头召开一次碰头会。工作一拖再拖是问题迟迟得不到解决的根本原因。

　　解决“小区配套园”问题很复杂、很困难、很艰巨，地方政府、开发商、举办者、业主等多方面利益都有交集。国家颁布法令之前，有的举办者借贷或筹资向政府交了钱，向开发商交了钱，买断了小区配套园的产权，成了私有财产，或者签订了二十年的长期使用合同。现在的情况是：政府回购没有钱;举办者申请办营利性幼儿园，教育领导部门不批准;只批准申办成为普惠园，但是普惠园又没有补贴，或补贴不到位等等。举办者买园的借债远未还清，真是欲哭无泪，预告无门。得了钱的是地方政府，债台高筑是老百姓，实在是风波四起，人心惶惶。举办者对地方政府的武断措施不解和反感，对国家的法律尊严产生置疑。

　　我们不禁要问：国家每次提出这一问题后，应该由那个部门落实?各负哪些责任?落实得怎么样?有那些具体情况?有什么困难?是如何解决的?在解决问题的过程中有哪些经验和教训?作为教育主管部门的教育部应该承担什么责任等等。如果说从第一个三年行动计划时就开始认真落实何至现在如此。教育部的文件不能只提出问题，不能只管说不管做，不能说的多做的少，遇到困难绕着走。上面不逼下面不做，上面逼急了下面就乱做，好话有人说，难事无人担责，诸如此类的现象并不是个案。真抓实干才是促进发展的硬道理。

　　四、解决民办园存在的实际困难，促进普惠发展。

　　民办园快速发展是客观事实，发展中有这样或那样的一些问题也是客观事实，规范发展是应该的，规范发展的前提是认清民办园存在的主流和本质。

　　单纯为了挣钱，“钻营逐利”炒作学前教育，挣了大钱的是极少数，是非本质，是支流，并不代表民办学前教育主流和方向。从事民办学前教育的大多数是首先看到了它的重要和光荣，又看到了社会的刚性需求，更看到干这一行可以得到一定的经济收益，既挣到点钱又有好名声，这是绝大多数。他们愿意按照党的方向积极努力，为学前教育的发展做出新贡献。

　　至于极少数园收费很高，每月每个孩子收到一万多入托费，那也是市场行为，市场的事由市场解决。卖的是质量，买的是服务。如果性价比低，没有孩子入园，高价园自然会倒闭。

　　不能把少数当作多数，不能把个性当作共性，不应该简单地对民办园冠以“过度逐利”“入园贵”的帽子。

　　在推进“普惠民办园”的进程中，给普惠园规定的收费标准低是全国普遍存在的问题，是影响普惠发展的主要矛盾。

　　如内地某人口大省的二线城市一个非普惠园，每生每月收费800元(含伙食费)，300人，月共收入24万元。房租支出3万元，教师平均工资2800元，24人支出6.72万元，保育员平均工资1600元，寒暑假支付500元生活补贴，12人支出1.92万元，高级管理人员人均4000元。4人支出1.6万元，厨师2人支出0.4万元，孩子伙食费标准每天10元，支出6.6万元，孩子保健费和各种杂费招待费支出0.8万元，月累计支出22.62万元，举办者月结余1.38万元。扣除月均摊投入0.5万元，举办者实际月收入0.88万元，这样的收入比当地公办园长每月高出0.3万元，能算“过度逐利”吗?如果答应成为普惠园，这所园每生每月收费定价450元，某直辖市的一个区普惠园定价300元，还有的地区仅有100元。想一想这些园普惠以后是否可以生存?

　　确定普惠园收费标准的关键因素是教师的工资。《民促法》规定民办教师与公办教师享受同等待遇，应该以公办教师的平均水平计算民办教师的工资总额，作为普惠园教师的人力成本。广大的民办教师收入很低是普遍共识，这是促进学前教育发展的极大障碍。

　　一位有从业资质的月嫂，只照看一个孩子，每个月难道不是有一两万元的报酬吗?一位照顾老年人的保姆每月不是也有4000多元的收入吗?一位专业的幼儿教师，每天工作十小时以上，要照看教好二十几个活蹦乱跳的孩子，每月收入又有多少?公路边停车，一类地区的大汽车和小汽车每小时平均收费5.6元，一天停车9小时，需要50.4元，一个月22天计算。需要1108.8元。汽车是死物，出现问题有保险公司赔付，一个鲜活的孩子进入幼儿园，老师承担着艰巨的任务，而且还有各种风险，每月应该收多少钱合适?

　　如沿海某二线城市定为省级示范园的普惠园，每人每月保教费980元，在园幼儿300人，一年9个月保教费收入264.6万元。支出：①12个月43名教工工资含社保一年23O万元;②房租物业管理费50万元;③水电煤气办公费23万元;④设施设备26万元;⑤教学提升、教师培训和修膳16万，总计费用345万元，政府补助10万元，缺口70万元。应该压缩哪项开支?政府每月每生应该补贴多少钱合适?政府补贴对外宣传民办园有补贴，幼儿园实际没得到，这样的普惠政策可以坚持多久?举办者可以忍受多长时间?

　　推进民办园普惠性发展，家长尽量少交费，同时获得高质量服务，就像患者到医院看病，挂普通号，要求享受专家级的服务水平。经过努力当然是可以的。降低收费，保证质量，一方面需要鼓励举办者承担更大的社会责任，一方面需要强调政府的公共责任，政府增加投入是关键。政府应该确定每个孩子每年补贴都多少钱，成为“法”，从而保证民办园的基本发展条件。

　　很多地区对公办园的资助实实在在，对民办园普惠园的资助只是停留在口头上，以北京来说，有的区去年的补助仍然是“面包会有的”，只有空头支票，被评普惠园一两年不能及时获得政府补助。

　　民办普惠园收费低，举办者顾不上本钱，有的亏本经营，怎么会有办园的积极性?老百姓怎么相信政府?80%的普惠目标如何完成?

　　2月26日，教育部召开2019年第四场教育新春发布会，多位司长介绍2018年教育事业发展有关情况。在介绍学前教育时首次披露了普惠性幼儿园占全国幼儿园的比重为68.57%，增长11.14%，从“国十条”就提出学前教育普惠性发展方针，为什么多年没有落实情况的说明，没有全国统一的普惠园标准的情况下，普惠性民办园的数字是如何得出来的?

　　公布的在园幼儿数字中，抹去了一贯采取的公办园与民办园分别在园多少人的表述，而是采用普惠性幼儿园在园幼儿3402.23万人的说法，并且向社会公示普惠园在园幼儿占全国在园幼儿的73.07%。这是告诉两会代表和全国人民，普惠性学前教育发展取得极大成绩，告诉全国人民幼儿园只有“普惠”与“非普惠”之分。

　　是虚假普惠园数字还是真实普惠园数字?是加了一点水的米饭，还是时代的“双蒸饭”?不管是负责教育的高层领导还是基层领导，还是广大的民办幼儿园从业者，哪个真哪个假，哪个实哪个虚，统计数字是不是经得起推敲，究竟是举办者不听话还是政策有不足，大家心知肚明。

　　实事求是党的一贯方针，诚信是每个人应有的美德。负责教育的部门高调宣传普惠园建设取得了很大成绩，民办园从业者的反应却和领导的宣传大相径庭。是官员隐瞒真相扩大成绩，还是有人别有用心歪曲事实，反对国家政策，必须以正视听。

　　五、依法促进民办园规范发展。

　　“依法治国”是国家的基石，习近平主席近日重申了依法治国的紧迫性和重要性，全面推进依法治国、坚持法治国家、法治政府、法治社会。2016年全国人大通过了修订后的《民办教育促进法》，这是规范促进民办教育基本法律，《民促法》是规范发展民办幼儿园的依据和保证。

　　“普惠”是解决重大民生问题的根本指导思想。实现“幼有所育”是一项重大民生问题，鼓励支持幼儿园普惠性发展是一条受到广大群众拥护的道路与方向。

　　“普惠”思想在不同的历史阶段有不同的表现方面。在国家学前教育资源供给不足，众多孩子无园可上的情况下，民办幼儿园举办者积极投入，为很多孩子解决了“入园难”的困难，不断提高了我国学前教育的毛入园率，当然是“普惠”思想实实在在的落实。在入园费不断攀升、家庭投入学前教育成本不断增加的情况下，国家加大投入，适当降低孩子入园收费的标准，努力让家长尽可能花较少的钱享受到优质的学前教育，是现在实现“普惠”思想的新要求。

　　提出“普惠性幼儿园建设”，应该从源头上讲明“普惠性民办园”与“非营利性民办园”两者的内在关系，说明两者的一致性，而不应该由各省各市各县自行界定，使民办园的举办者产生疑虑。

　　中共中央、国务院在2018年底“学前教育深化改革意见”文件的第十一条，“健全学前教育成本分担机制”中第一次表述“非营利性民办园(包括普惠性民办园)”收费具体办法由省级政府制定，解决了一些认识问题。仍然需要明晰的是：一、“非营利性民办园”和“普惠性民办园”的深层关系。两者是从属关系，还是说“非营利性民办园”中除了一部分“普惠性园”，还有另一部分是“非普惠园”。这种表述把“非营利性民办园”分成了“普惠”与“非普惠”，也就是说“非营利性民办园”并不完全符合国家普惠发展的方向，实在让人费解。二、增加了举办者选择难度。民办幼儿园比其他阶段的民办教育学校多了一个选择内容，只有民办幼儿园需要普惠性选择，民办中小学、民办高中、民办职业学校、民办大学则不需成为普惠性学校，因为国家没有要求选择成为普惠中小学、普惠高中、普惠职高、普惠大学的要求。三、增加了民办幼儿园的选择次数。根据《民促法》要求，首选“非营利性”，只有一次机会，首选“营利性”，可以有一次改为“非营利性”的机会。目前很多省对“普惠性民办园”的审批是两三年认定一次，也就是民办园每两三年需要选择一次。

　　这样重大的决定应该与法律表述一致，应该有统一的文字表述，同一事物不同的表述，会导致认知障碍，影响民办幼儿园规范发展。遵循《民促法》的法律规定，只有行政部门率先遵法，上下一致，才能更好规范民办园发展。

　　中共中央、国务院提出“普及普惠安全优质”发展学前教育的战略方针，到2020年实现毛入园率85%，普惠率80%的两项指标。时间紧迫，任务非常艰巨。实现目标的关键是“打破体制观念，从理论层面和实际操作层面贯彻公办民办并举的方针，把规范的过程变成服务的过程，加大对民办园的服务力度，把对民办幼儿园的扶持政策落在实处。“规范就是服务”，“上下同心，其力断金”，完全相信，把政策交给群众，紧紧依靠群众，实现国家高质量发展学前教育的目标就一定实现。

　　再次建议：

　　(一)成立党、政府、人大、政协、妇联和民办园代表组成联合检查组。监督检查地方政府对“意见”的落实情况。

　　(二)设立教育部、省市和县级政府的咨询热线。给民办园在普惠中、在分类选择中建立一个咨询政策、反映诉求的通道。

　　(三)各级教育领导部门做到信息公开，给人民群众一本明白账。国家为发展学前教育投了多少钱?投在了那儿?地方投了多少钱?投给了谁?给民办园补助了多少钱?发给了哪个园?给哪些孩子资助了伙食费?政府要做到公开透明，定期公布于众，取信于民。

　　(四)保护民办幼儿园举办者的私有财产。

　　在分类选择政策实施细则修订审议中，要保护民办幼儿园举办者的私有财产，特别是使用自家土地和房屋开办的幼儿园，尤为慎重。

　　要尊重举办者的自主选择权。《民促法》明文规定：举办者自主选择。当前民办园“被普惠”“被非营利”的现象比较多，有的行政领导为了完成任务，强迫举办者选择“普惠”和“非营利”，剥夺举办者“自主选择”的权利，这种错误应该得到及时纠正。